深圳出台突发公卫“应急法”,试图补齐缺失“拼图”

深圳出台突发公卫“应急法”,试图补齐缺失“拼图”

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受今年形势影响,创交会做出了多种革新,助力科技创新事业发展:注重展现防疫科研项目实现的场景化应用;引入大量“一带一路”沿线国家的科技创新成果;在资本、政策、组织等要素赋能方面,为科创企业带来了更多支持。

  下个月起,《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》(下称“条例”)生效,成为疫情后全国首个颁布施行的突发公共卫生“应急法”。

  这是一部十足的快法。自深圳人大3月10日公布立法计划将该项目列入,到6月28日提请一审、7月17日挂网征求意见,再到8月26日二审通过,整个立法过程不过半年。

  疫情大考让我国公共卫生体系中的深层次问题浮出水面。应急指挥部指令的法律依据何在?早期应对处置如何做到快速合理?个案信息发布怎样平衡个人与群体利益?立法如何让举报人制度有效运作而不被滥用?这些疑问在现有公卫法律体系中无法找到明确答案。走在国家修法之前的深圳,试图补齐这块缺失的“拼图”。

  “赋权”追认应急指挥部

  赋予疫情防控应急指挥机构法定权限,成为此次立法首要紧迫的任务。

  在条例中,深圳首次通过立法明确市、区两级应急指挥机构处理突发公共卫生事件应急工作的职责,规定其代表本级政府发布、实施突发公共卫生事件应急相关决定、命令、公告、通告。

  赋权的背后,是当前应急指挥部颇为尴尬的法律地位。

  疫情袭来,各地纷纷成立应急指挥部。根据《突发事件应对法》规定,县级以上政府可以设立突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级政府各有关部门和下级政府开展突发事件应对工作。

  但在深圳市卫健委政策法规处处长陆钰萍看来,这一笼统授权并没有明晰应急指挥机构的法律地位和具体职权。

  对于应急指挥部的权限,“非典”后由国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》详细规定,包括对人员、储备物资、交通工具以及相关设施设备的紧急调度权;对人员疏散或隔离和对传染病疫区封锁的权力,以及对食物、水源采取控制措施。

  但上述权力只赋予国家和省级行政区所属应急指挥机构,地市以下的应急指挥机构并未提及。而各地涉及疫情防控的决定、命令和通告,大都以应急指挥部名义作出,其中涉及交通管控、社区防控、出入境管理等方面,包含不少强制性措施。

  这些重大行政管制措施往往对公民权利义务造成较大影响,在平时若要作出或施行,有严格法律程序要求,涉及人身的强制措施,甚至对作出主体也有限制。

  如何破解这种“师出无名”的困境?中国人民大学教授王利明曾呼吁,要明确中央到县级以上地方设立的应急指挥部在法律上的地位、权力,以及与同级政府的关系。

  与此同时,各地人大着手填补空白,2月11日,广州、深圳人大以决定形式授权市区两级疫情防控指挥机构可以发布防疫相关决定、命令,通过打“补丁”的形式追认指挥部的通告。

  “补丁”之后,深圳此番再进一步,通过立法将临时性应急之举固化为法定条文,不仅规定应急指挥机构代表本级政府发布行政令,还要求报同级人大常委会备案。陆钰萍认为,此举解决了应急指挥机构及其发布、实施有关决定、命令、公告、通告的合法性和程序规范性问题。

  华南师范大学法学院特聘副研究员马颜昕将深圳“再进一步”的规范解读为解释性立法。“《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》对指挥部职权的规定比较概括,这给予了地方立法细化规定的空间”。

  度量应急公权力的边界

  国内外疫情发展轨迹已经印证:新发传染病暴发后,早期的妥善应对至关重要,一旦错过宝贵的黄金窗口期,感染数很快将呈几何级数增长。

  抓住稍纵即逝的窗口期,考验政府的反应速度。深圳通过立法授予市区两级政府“临机处置权”:在上级政府作出启动应急响应决定前,市、区政府可以根据应急处置需要,先行采取应急处置措施。此外,突发公共卫生事件实行“边调查、边报告、边处置的快速处置机制”也被深圳明确写入条例。

  问题随之而来,强有力行政效率与应急处置最小侵害原则之间,该如何端平?在启动应急响应前,政府能够自由支配的“临机处置权”包括哪些内容?

  摆上台面的选项有很多。公众场所戴口罩、小区封闭式管理、外地返回人员强制隔离、导入运用健康码、紧急征用酒店等。按照条例,物资、场地、设备的紧急征调,停工停业停课,价格干预等,理论上都可纳入应急处置的“工具箱”。

  哪些可用,哪些不宜操之过急?马颜昕认为,对于不宜纳入的先行应急处置措施,应采用负面清单形式列举,特别是对人身可能造成不可逆伤害或对财产造成重大风险的措施,必须经过特定程序才能实行。

  公共卫生法学家普遍认为,在应急状态之下,不应给有关机构行使行政权设置过多限制。在马颜昕看来,应急法治的效率价值凸显,这要求原有的法律秩序需要适当收缩。

  “疫情防控是应急状态,在法律上不是一个正常状态。在应急管理时期,为维护公众健康,需要集中和扩大政府公权力,公民权利相应有所克减。”清华大学法学院教授、中国卫生法学会常务副会长王晨光也持相同观点。

  扩张的权力,也同样面临着“关进笼子”的课题。“临机处置权”会不会如脱缰野马一发不可收拾?超出必要限度的强制措施,该如何甄别?

  王利明认为,有必要建立突发公共事件应对下的公民权利临时性紧急救济与保障制度。

  既然不能在前端就困住政府手脚,马颜昕建议要加强事后监督,应及时将处置措施向上级有关机关备案,待应急状态缓和后作进一步审查,“审查后认为措施合理,应予认可并按正常程序发布,如不合理应及时撤销,造成损害的,应该赔偿或补偿。”

  扩容监测哨点的尝试

  在谋求建立快速反应机制的同时,疫情也促动深圳率先着手扩大传染病监测网络。

  按照《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》,监测单位主要为医疗卫生机构。但这次疫情让陆钰萍深感其中的局限性,“医疗卫生机构作为监测哨点,监测能力十分有限。”

  目前我国的传染病监测体系主要由法定传染病报告系统(含39种法定报告传染病及非法定报告传染病)、传染病被动监测系统、基于实验室的症状监测系统、专病监测系统等多个监测系统构成。

  但新冠肺炎的传染源、中间宿主、传播链条仍不甚明了,凸显了现有监测体系在捕捉疫情苗头上的不足,特别是北京新发地疫情爆发后,揭示了病毒可通过冷链物流经由农贸市场扩散的传播渠道,足以说明现行监测网络无法识别所有传播风险隐患。

  “所以我们认为应该跳出卫生行政部门,跳出医疗卫生机构。”陆钰萍解释说,扩大哨点覆盖面,是为了形成多维度、全方位的专业监测哨点网络和预警体系。

  条例第三十九条将监测哨点单位扩大为医疗卫生机构、病原微生物实验室等单位和口岸、机场、火车站、汽车客运站、港口、零售药店、食品集中交易市场等公共场所的经营管理单位。

  除深圳外,已有多地开始布局扩大监测哨点,北京在草拟的突发公共卫生事件应急条例中,提出建设完善位于机场、车站、学校、批发市场等场所的监测哨点;山西则以防控办的名义下发通知,在9类场所建立监测哨点。

  虽然认同这对提高疫情监测能力大有裨益,但全国人大代表、清远市人民医院院长周海波仍有隐忧:如此密织的监测网络对人才需求巨大,目前公共卫生人才供给明显不足。

  以清远市疾控系统为例,今年在编专业技术人员共300人,较2010年减少62人,减少率为17.1%。

  对于这块短板,暨南大学医学院伤害预防控制中心主任、教授王声湧认为,疾控系统要更加重视公卫人才队伍和能力建设问题,建立继续教育机制,更多关心疾控人员在工作待遇、工作条件等方面需求。

  个案信息公布的进与退

  率先将“公开传染病个案信息”法定化,让深圳成为公布疫情详情“第一个吃螃蟹”的城市。

  在条例中,深圳首次规定,相关部门可以根据应急处置需要,及时向社会发布涉及的病例、病情、人员活动轨迹等信息。

  写入法规前,深圳很早就尝试向社会公开病例信息。1月24日,深圳市卫健委通过微信公号公布15个确诊病例的行程、症状等信息,成为全国首个发布病例个案信息的城市,这一做法之后被各地复制推广。但在疫情之初,却备受争议。

  公开确诊病例的行动轨迹,可向接触者及他人提示健康风险,促使其采取相应防范措施,降低传染风险;但也有不少人担心这可能对感染者带来负面影响,容易引起对感染者个人和家庭的舆论暴力和污名化。

  陆钰萍坦言,当时深圳率先公布确诊病例活动轨迹,承受着非常大的压力。严格来说,《传染病防治法》仅将疫情信息发布授权于国务院及省级的卫生行政部门;比较有力的法律依据则来自于《政府信息公开条例》第十五条,该条虽然规定行政机关不得公开会对第三方合法权益造成损害的个人隐私,但在之后的“但书”中写明:行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的,予以公开。

  深圳在综合研判后,将病例个案信息认定为“出于疫情基层防控需要发布的预警信息”。

  当该不该公开在网上论辩不休时,2月5日,王晨光等8名公卫法学专家联名发布法律意见,认为政府“确有必要在一定范围内公布确诊感染者的居住或经常活动的区域。”

  讨论并没有就此结束,确诊病例的哪些信息该公布,时至今日仍无定见。

  王晨光认为,这应基于传染病学的科学判断,“不能一概而论,而是根据病症和防疫需要实际来确定,年龄、性别,一般人看跟疫情没关系,但从传染病学角度来看不一定,比如籍贯信息一般而言不应公布。”

  对于确诊者的居住地与活动范围,受访的法律专家均认为,应当在进行脱敏处理后公布,“去掉可能造成不应有损害的部分后,在特定范围内公布。”

  这一共识被深圳所采纳,在公布的条例中,明确规定要对姓名、住址、联系电话、工作单位等个人信息进行加密处理,不得泄露能够识别、推断个人身份的信息。

  对于患者的轨迹信息,马颜昕表示,即使去除部分标签,依然可以间接确定到人,会对相关人员产生潜在的权益影响,在立法和实践中仍然存在争议。他认为,此时应当按照比例原则,在比较侵害个人隐私的成本和整体防疫的获益后,进行综合研判。

  避免社会陷入“沉默的螺旋”

  由于创新性地规定对举报人的个人信息和人身安全提供必要保护:对非恶意报告的单位和个人,不予追究法律责任。

  这一立法导向受到法学家和医学专家的广泛认可。在王晨光看来,医生基于专业知识进行正常业务讨论,或者对身边人做提醒的行为应该得到保护。

  疫情让社会各界意识到其宝贵作用,多地开始推动将保护举报人写入法律,避免社会陷入“沉默的螺旋”。

  在草拟的突发公共卫生事件应急条例中,北京作出更细致的规定:执行职务的医疗卫生人员以及有关人员发现发生或者可能发生突发公共卫生事件线索的,应当向本单位和所在地疾控机构报告。甚至赋予任何单位和个人隐患报告权,有权举报政府及其有关部门不履行突发公卫事件应急工作职责的情况。

  饶是如此,周海波提醒,由于专业能力、判断水平不同,医生发表意见不能太过随意盲目,“因为个人的一己之见,极有可能导致误报,进而造成恐慌。”

  如何在确保及时预警的同时,避免造成社会恐慌?周海波建议建立内参机制和集体研判体制,赋予医生开展风险隐患调查的动议权,由有关部门组建专家组进行研判,达成初步统一意见后再发出预警,“这要求有专责受理部门,否则医生的专业判断有可能被雪藏,极大地打击医生的积极性。”

  “各种疫情监测信息都要重视,只要举报谈的是事实、有科学根据,就不应该惩罚,还要奖励。”王晨光说。

  而在深圳,经过权衡再三后,虽然条例中没有明确对举报者的奖励制度,但规定了对在突发公卫事件监测预警中作出突出贡献的单位和个人,给予表彰和奖励。

  公卫法律体系迎来再审视

  在深圳的“快拳”之后,国家修法的“组合拳”也已在路上。在公共卫生领域,全国人大常委会已启动专项立法修法计划,今明两年计划制定修改30部法律法规,包括修改传染病防治法、突发事件应对法、进出境动植物检疫法等。

  “曾经也讨论过,是否要等国家相关法律修改出台后再制定。但我们评估后认为深圳可以利用特区立法权在地方立法上有所突破创新,为国家立法积累地方实践经验。”陆钰萍表示,在立法过程中,深圳一直与国家相关部门和全国人大保持紧密沟通。

  王声湧认为,总体来看,条例在扩大哨点类型,流行病学调查报告时限要求等关键条款上的设定基本符合医学科学要求,也必要合理,但作为新生事物,是否切实可行还需实践检验,“可以试行一段时间,广泛收集意见后加以修订。”

  “应对常态化防控需求,地方可以通过指挥部发布应急措施,或出台疫情防控具体规定来处理。”王晨光认为,在国家启动系统修法后,地方立法未必都要抢先出手,因为这并不影响当前疫情防控工作。

  就全国而言,疫情冲击正在引起各界对于现有公共卫生法律体系的重新审视,而深圳的率先出手,正是重新审视后在立法实务上的体现。

  “非典”之后,我国建构起以《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》为核心的突发公共卫生事件应急管理法律体系。

  疫情发生后,全国人大常委会法工委主任沈春耀曾系统总结现有公卫法律体系存在的问题:法律上仍有空白、弱项、短板,缺乏全覆盖和硬约束、硬条款,有些法律规定相互衔接不够,甚至出现矛盾。

  这种“矛盾”在《突发事件应对法》《传染病防治法》间尤为明显。对于突发传染病,前者明确以“属地管理”为原则,应对权下放到县级政府,后者强调“分类管理”,决策权在国务院卫生部门,先确定是否纳入传染病管理,后续应对在地方。

  王晨光通过对文本梳理发现,两法在信息收集、研判和公布,预警期与应急响应机制启动,危险区域或疫区宣布,应急措施规定等多处都有不一致的地方。这让地方在适用时容易陷入两难境地。

  而不少法律专家认为,从新冠疫情处置来看,仅有《突发事件应对法》,已无法全方位应对全国范围的突发公共事件。在王利明看来,《突发事件应对法》立法目的更多是建立预防与应急的基本框架,主要是实体规则,侧重规范体制机制与具体管制措施,确保应急处置有效有序;而平衡个人权利与群体健康等棘手问题仍缺系统性解决方案,“比如紧急状态下,悬置公民有关权利或暂停适用某些法律条款的条件,公共管制与公共服务的基本内容,以及对承受特别牺牲相关主体的国家责任,包括赔偿、补偿、救助、社会保障等。”王利明说。

  

  策划:骆骁骅 何雪峰